Svjedočenje bivšeg pravnog eksperta OHR-a: Kako je EU popuštala Dodiku i rušila državu BiH
Leroux-Martineova knjiga je zanimljiva i sama po sebi, ali njen značaj je još veći u kontekstu današnje političke i sigurnosne krize. Naime, ova knjiga govori o sličnoj situaciji iz 2007. godine, kada je tadašnji visoki predstavnik Miroslav Lajčak proglasio izmjene Zakona o Vijeću ministara. Jednako kao i danas, Milorad Dodik i SNSD su žestoko reagovali napravivši krizu i blokadu države.
Svjedočanstvo koje Leroux-Martin donosi o potezima, koje su tada, iza zavjese, donosili međunarodni akteri, ima neprocjenjiv značaj i za razumijevanje današnje krize.
Kako je sve počelo Nakon pada Aprilskog paketa 2006. Lajčak je, kao novoimenovani visoki predstavnik, pokušao oživjeti reformski proces. Lajčak je došao nakon Christiana Schwarz-Schillinga, koji je smatrao da je kontraproduktivno da međunarodna zajednica nameće rješenja u BiH. Lajčak je, nakon uspavanog Schwarz-Schillinga, htio oživjeti autoritet OHR-a.
U rezoluciji Vijeća sigurnosti, kojom je pozdravljeno imenovanje Lajčaka za visokog predstavnika, kao cilj je postavljeno da OHR završi svoju misiju do 30. juna 2008. godine. Vođen sviješću da bi mogao biti posljednji visoki predstavnik, Lajčak je kao jedan od zadataka postavio uklanjanje mehanizama blokada.
Zastupnici iz Republike Srpske su, od potpisivanja Dejtona, uveli praksu bojkota institucija kroz nedolazak. To je situacija koja je paralizirala državu. To se najbolje vidi i po sadašnjoj situaciji u BiH.
Uklanjanje blokada
S namjerom da spriječi paralizu institucija kroz bojkote, Lajčak je, dva mjeseca nakon dolaska u BiH, proglasio amandmane na Zakon o vijeću ministara, čija je suština bila u sljedećem: ministri iz Republike Srpske imaju pravo glasa samo ako dođu na sjednice; ako ne dođu, onda se odluke donose bez njih.
Radi se o sistemu koji je već ranije uveden u Predsjedništvu BiH. Milorad Dodik mora doći na sjednicu Predsjedništva i glasati protiv odluka, pa i onih koje su od koristi za RS (npr. donacije za bolnice u RS-u), zbog čega mu je mnogo teže provoditi bojkot nego ministrima u Vijeću ministara i parlamentarcima, kojima je dovoljno da se ne pojave i institucije su paralizirane.
Lajčakovi amandmani bili su radikalan udar na mogućnosti bojkota. Milorad Dodik je tada žestoko reagovao, kazavši da je odluka udar na Dejton. Objavio je dva autorska članka u dnevnim novinama, u kojima se okomio na Lajčaka.
Organizirane su demonstracije u Banjoj Luci. Narodna skupština RS-a usvojila je deklaraciju u kojoj je pozvala PIC da ukine bonske ovlasti. Tadašnji predsjedavajući Vijeća ministara Nikola Špirić zaprijetio je da će podnijeti ostavku, što bi značilo da BiH ostaje bez cijelog Vijeća ministara. "Bosna i Hercegovina je apsurdna zemlja. Ako će međunarodna zajednica uvijek podržavati visokog predstavnika, a ne institucije BiH, onda nije važno da li sam ja premijer ili je to Bart Simpson", kazao je tada Špirić.
Reakcije iz Srbije
Dodiku se pridružio i tadašnji premijer Srbije Vojislav Koštunica, koji je optužio Lajčaka da je napao na srpske interese. Koštunica je povezao Lajčakovu odluku s namjerom međunarodne zajednice da prizna Kosovo.
Probosanske stranke su oštro reagovale na Koštunicine izjave. Željko Komšić je tada dao čuvenu izjavu da bi Koštunica trebao maknuti ruke od BiH, jer bi mogao dobiti po prstima. Ipak, Koštunicine izjave, u kojima povezuje RS i Kosovo, mnoge su učinile nervoznim. Postavilo se pitanje da li će, nakon što Kosovo proglasi nezavisnost, isto uraditi i Republika Srpska.
Nakon žestokih političkih reakcija Lajčak je pristao da ode u Banju Luku na sastanak s Dodikom, što je bio prvi znak slabosti. Lajčak je kazao da je njegova odluka pogrešno protumačena.
S jedne strane, Dodik je poslao snažnu poruku, zaprijetivši eskalacijom. S druge strane, odmah je dao "ponudu" Lajčaku da poništi donesene amandmane. Pokrenut je dijalog između pravnih eksperata OHR-a i vlade RS-a. Dok je Dodik na političkom planu prijetio, njegovi pravni eksperti su nudili rješenja za novonastalu situaciju. Lajčak je imao izbor – mrkva ili štap.
Podjele u međunarodnoj zajednici
Ključno pitanje je bilo kako će se postaviti međunarodna zajednica. Već tada u međunarodnoj javnosti javljali su se glasovi koji su pozivali na smanjenje uloge OHR-a. Leroux-Martin navodi primjer briselskog think-tanka Evropska inicijativa za stabilnost (ESI), koji je objavio žestok kritički izvještaj, u kojem je visokog predstavnika nazvao "evropskim radžom". ESI je tvrdio da je evropska perspektiva Bosne i Hercegovine narušena zbog "protektorata".
Kampanji protiv OHR-a pridružio se i britanski Guardian, koji je objavio dva izrazito kritička članka protiv Lajčakove mjere.
Jedan od ključnih poteza u vrijeme krize bio je odlazak Nikole Špirića na sjednicu Vijeća sigurnosti, na kojoj je predviđena rasprava o stanju u BiH. Špirić je žestoko napao Lajčakove poteze, ističući da donošenje odluka treba biti prepušteno bh. vlastima. Potpuno je skrenuta pažnja sa suštine problema (uklanjanja mogućnosti blokada) na raspravu o "protektoratu".
Još jedna važna stvar bila je, kako potcrtava Leroux-Martin, uloga Rusije. Tada je ambasada Rusije, na sjednici Upravnog odbora PIC-a, predložila da se u kominikeu PIC-a kaže da se visoki predstavnik mora konsultovati sa strankama prije nametanja bilo kakve odluke. Lajčak je kazao da bi to bio kraj bonskih ovlasti. Ruski ambasador je kazao da je direktno iz Moskve dobio nalog da insisitra na tom stavu. Bio je to prvi put da Rusija u PIC-u ne pokazuje nelagodu zbog toga što nastupa protiv zapadnih država.
PIC je stao iza Lajčaka. U kominikeu je kazano da je OHR donio odluke u skladu sa svojim mandatom te da su krizu izazvali lideri iz RS-a pretjeranom reakcijom. Predstavnik Rusije se ogradio u fusnoti. Bio je to prvi put da PIC nije zauzeo jedinstven stav. Tada je prvi put otvoreno pitanje u javnosti da li će Rusija u Vijeću sigurnosti produžiti mandat EUFOR-a.
Vodeće države Evropske unije Francuska i Njemačka, kako piše Leroux-Martin, nisu iskazale snažnu podršku Lajčaku. Iz briselskih krugova stizale su poruke da veću ulogu u BiH treba preuzeti Delegacija Evropske unije te da bonske ovlasti treba zamijeniti proces EU integracija.
Da bi izvršio dodatni pritisak, Špirić se tih dana, kao predsjedavajući Vijeća ministara, sastao s premijerom Slovačke, gdje je iskazao zabrinutost zbog djelovanja Lajčaka.
OHR je doveden u stanje potpune defanzive
Lajčak se našao pred izborom: da ostane čvrst ili da popusti pred Dodikovim zahtjevima. Isprva je Lajčak bio veoma čvrst. U intervjuu za Economist, na pitanje novinara da li će smijeniti Dodika, Lajčak je odgovorio odlučno da će to učiniti ukoliko se situacija pogorša.
Uz njega su stali Amerikanci i Britanci. Krajem novembra, tvorac Dejtona Richard Holbrooke objavio je članak u Washington Postu, u kojem je podržao Lajčakove amandmane. Holbrooke je Dodikove prijetnje nazvao antidejtonskim, kazao da se lider SNSD-a nalazi očigledno pod Putinovom kontrolom te je pozvao Bushovu administraciju da rasporedi dodatne trupe u region.
Na kraju je, u saradnji s Briselom, Lajčak ipak popustio.
Uloga Mađarske
Izuzetno značajnu ulogu u procesu razrješavanja krize imali su mađarske diplomate. Kako Leroux-Martin svjedoči, kako je kriza odmicala, Lajčakov kabinet se sve više izolirao od ostatka OHR-a, naročito pravnog odjela. Lajčakovi neposredni saradnici u kabinetu sve su manje dijelili informacije s ostalima.
Jedne večeri Leroux-Martin je, kaže, dobio poziv od Lajčakovog savjetnika – Mađara Jozefa Pandura, kasnije Orbanovog ambasadora u Bosni i Hercegovini. Pandur je u "sigurnoj sobi" OHR-a dočekao Leroux-Martina s još jednim diplomatom iz Mađarske ambasade u Sarajevu. Te večeri su mu prvi put predstavili rješenje krize: za finalnu odluku u Vijeću ministara potrebni su glasovi sva tri člana kolegija Vijeća ministara, koji moraju biti Bošnjak, Srbin i Hrvat. Tim "rješenjem" Lajčakovi amandmani su de facto poništavani, jer bi i dalje bilo dovoljno da jedan član Kolegija, koji je nužno iz RS-a, ne dođe na sjednicu i ne bi se mogle donositi odluke.
Kada se Leroux-Martin usprotivio navedenom "rješenju", koje je sličilo prijedlozima SNSD-ovih eksperata, Pandur ga je isključio iz daljnjih razgovora o ovoj temi. Na kraju će se ispostaviti da će Lajčak prihvatiti upravo ovo rješenje koje su mu ponudili Mađari.
Leroux-Martin se prisjeća da je Lajčak sredinom novembra došao u pravni odjel s tim rješenjem. "Kao prvo, omogućit će dodatne garancije protiv preglasavanja u Vijeću ministara tako što će postaviti uslov da svaka odluka mora uključivati glas predsjedavajućeg Vijeća ministara i njegovih zamjenika. Ovi dodatni uslovi su, prema njegovom mišljenju, bili prihvatljivi Republici Srpskoj. Bio sam zbunjen. Taj su mi aranžman ponudili Pandur i predstavnik Mađarske ambasade te da on znači promjenu OHR-ove odluke. Lajčak je insistirao da to ne znači povlačenje odluke", piše Leroux-Martin.
Bilo je izuzetno važno, na nivou forme, da OHR ne poništava svoju odluku. Zato je odabran metod tzv. "autentičnog tumačenja". Lajčak nije doslovno mijenjao svoje amandmane, ali je napravio takvo "autentično tumačenje" koje je mijenjalo njihovu suštinu. Bio je to, kaže Leroux-Martin, pravni apsurd kojim se pokušavalo prikriti popuštanje Dodiku.
Međutim, nije bilo dovoljno samo to, potrebna je bila i pozitivna politička priča, kao paravan za povlačenje amandmana.
Uloga Evropske unije
Evropska unija je u to vrijeme pred BiH postavila uslov da će moći potpisati Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, kao važan korak na EU putu, ukoliko provede reformu policije. Međutim, nakon propasti Aprilskog paketa, vlasti RS-a odbijale su svaki razgovor o temi reforme policije.
Lajčak je ponudio vodećim političkim strankama da potpišu akcioni plan za provođenje ove reforme. SNSD je već tada znao da je riječ o paravanu za povlačenje amandmana, a ostale stranke nisu mogle odbiti nešto što je bilo u korist EU puta i što je išlo u prilog uspostavi policije na državnom nivou. Ispostavit će se da je to bio samo mamac.
Nekoliko dana nakon toga Lajčak je otputovao u Brisel, gdje se susreo s tadašnjim komesarom za proširenje Olijem Rehnom. Na tom sastanku Lajčak je kazao Rehnu da međunarodna zajednica u BiH više nije u stanju da nameće odluke. Jedini način da se izađe iz krize, prema njegovom mišljenju, bio je u napretku na EU integracijama. Zato je tražio od Olija Rehna da, na osnovu akcionog plana za reformu policije, Evropska komisija prihvati potpisivanje SSP-a sa BiH, što bi izgledalo kao veliki uspjeh.
Rehn je isprva odbio ideju, jer umjesto da istraje na svom uslovu – punom provođenju reforme policije – EU bi nagradila opstrukciju. Međutim, nedugo nakon sastanka Rehn je nazvao Lajčaka i obavijestio ga da će omogućiti BiH da potpiše SSP i bez reforme policije.
Po Lajčakovom povratku u Sarajevo, Vijeće ministara je usvojilo akcioni plan. Tadašnji visoki predstavnik EU za vanjsku i sigurnosnu politiku Javier Solana i spomenuti Oli Rehn najavili su posjetu Sarajevu. Solana na kraju nije stigao, jer nije mogao sletjeti na Sarajevski aerodrom zbog lošeg vremena, a Rehn je stigao.
"Želim čestitati bh. liderima, jer su pokazali istinski evropski duh kompromisa i utrli put ka normalizaciji političke situacije i implementaciji reforme policije. Vi, lideri ove zemlje, dokazali ste da su u krivu proroci koji su predviđali da će kriza potrajati vječno ili još neki gori ishod. Umjesto toga, Bosna i Hercegovina je pokazala da je u stanju razriješiti političke nesporazume i napraviti iskorak na putu ka EU. Bosna i Hercegovina će postati gospodar svoje sudbine u okviru evropskih integracija", kazao je tada Rehn.
Bila je to potpuna predaja pred Dodikom i izdaja OHR-a, koji nakon toga nikada više nije vratio svoj nekadašnji autoritet. Ali, umjesto da budu svjesni epohalne promjene, u Sarajevu su slavili napredak na EU putu.
Jedan od rijetkih koji je javno govorio o suštini bio je tadašnji ministar pravde Džerard Selman. On je, početkom decembra, dao intervju Nezavisnim novinama, u kojem je kazao: "Ekspertski tim Vlade RS-a dokazao je da odluke visokog predstavnika mogu biti izmijenjene. Uz pomoć naših argumenata uspjeli smo doći do toga da mijenjamo normu kroz 'autentično tumačenje', što se nikada ranije nije desilo, ali ovaj put nisu imali drugu opciju".
Dodik je, kaže Leroux-Martin, izašao iz krize kao pobjednik, s uvjerenjem da međunarodna zajednica nikada više neće biti u stanju provoditi svoju volju u BiH, kao ranije.
"Autentično tumačenje", kojim su de facto poništeni Lajčakovi amandmani, napisao je sam Leroux-Martin, koji će nedugo nakon toga dati otkaz u OHR-u.
"Morao sam napisati odredbe kojima se daju dodatne garancije u 'autentičnom tumačenju'. Sve se svelo na to. Sedmice diskusija i pregovora su bile kondenzirane u nekoliko redaka pravnog tumačenja. Bili su to među najbolnijim pasusima koje sam ikad napisao. Protivio sam se toj soluciji. Borio sam se da spriječimo ovakav ishod. Sada sam morao lično da ga napišem. Porazi moraju biti zabilježeni. Neko mora zvanično zabilježiti poraz. Neko mora napisati sporazum o izgbuljenoj bici. Oni koji to rade obično su treća strana ili pobjednici. U našem slučaju, mi smo morali sami utvrditi uslove našeg poraza i taj zadatak je dodijeljen meni", kaže Leroux-Martin.
Slabljenje države kroz EU integracije
Lajčak je imao uz sebe Amerikance i Britance. Mogao je da se bori. Imao je na raspolaganju čitav niz mehanizama (smjenu Dodika, diplomatsku izolaciju, zamrzavanje imovine, zabranu putovanja, blokiranje programa pomoći). Ipak, Lajčak je, kao pragmatični diplomata, odabrao liniju manjeg otpora, te se, u saradnji s briselskim birokrata Solanom i Rehnom predao pred ucjenama Dodika i Rusije, napravivši presedan koji će utvrditi sudbinu BiH u periodu od 2007. do danas.
Dodik je iz krize 2007. godine izvukao lekciju: potrebno je napraviti dovoljno veliku krizu i biti uporan i međunarodna zajednica će popustiti. To je potvrdila i iduća velika kriza, tj. kada je Dodik napravio veliku krizu u vezi s pravosuđem, prijetio referendumom te je na kraju, zahvaljujući EU, dobio odlazak stranih sudija i tužilaca. Catherine Ashton je prijetila Dodiku sankcijama, a na kraju mu je dala sve što je tražio.
Tada se pokazalo da se razvio metod: Dodik je svako malo pravio krizu, a onda bi dolazili izaslanici iz Brisela koji su mu "nešto davali" da se smiri. To je, kaže Leroux-Martin, bio put u sve veće nestabilnosti, jer je Dodikovo ponašanje svaki put nagrađivano i imao je razloga da stalno pravi nove krize.
"Evropska unija je uvijek preferirala kratkoročne ciljeve, bila je spremna na sve kako bi izbjegla krizu, umjesto da se suoči sa suštinom problema. Mislim da je jedini efekt jačanje Dodika koji vodi proces raspada BiH", kazao je Paddy Ashdown, komentarišući poziciju Brisela u krizama u vezi s Lajčakovim amandmanima i pravosuđem.
Danas, 14 godina nakon propasti Lajčakovih amandmana, institucije se nalaze u blokadi, upravo zbog toga što predstavnici RS-a ne dolaze na sjednice. Dodik prijeti rasformiranjem državnih institucija, pa čak i napadom na kasarne Oružanih snaga, dok istovremeno daje ponudu izaslanicima iz Brisela da mu isposluju zakon o državnoj imovini, po njegovoj volji. Dodik mora snositi posljedice za krizu, a ne nagradu, jer nikakvo rješenje bez toga nije dobro, već samo utire put novim krizama, još većim.
Ostaje samo da se čeka da Angelina Eichhorst, kao nekada Oli Rehn, dođe i ponudi neko rješenje krize, koje je skovano u SNSD-u, a prebačeno do Brisela preko neke ambasade. Kada u idućim sedmicama dođe delegacija iz Brisela s pozitivnom pričom (npr. dodjelom kandidatskog statusa za BiH), treba znati da je pripremljena nova izdaja i novi korak protiv države Bosne i Hercegovine.
