Donosimo detaljnu analizu o problematici izbora članova Predsjedništva BiH

Ustav Bosne i Hercegovine jasno definiše sastav i način izbora članova Predsjedništva BiH. Prema članu V Ustava BiH, Predsjedništvo se sastoji od tri člana: jednog Bošnjaka i jednog Hrvata koji se biraju neposredno sa teritorije Federacije BiH, te jednog Srbina koji se bira neposredno sa teritorije Republike Srpske​.

Dakle, Ustav eksplicitno određuje da se izbor članova Predsjedništva vrši na teritorijalnom principu dva entiteta, uz nacionalnu pripadnost kandidata, tako da svaki entitet predstavlja jednu izbornu jedinicu. Iz ustavne definicije ne proizlazi da bi se entitet mogao dijeliti na više izbornih jedinica za izbor članova Predsjedništva BiH.

Članovi Predsjedništva BiH nisu predstavnici naroda

Važno je naglasiti da Ustav BiH nigdje ne koristi termin "predstavnik naroda" za članove Predsjedništva. Članovi Predsjedništva jesu iz reda tri konstitutivna naroda (Bošnjaci, Hrvati, Srbi), ali nisu delegati tih naroda po Ustavu, već su dužni predstavljati sve građane Bosne i Hercegovine. Ovu interpretaciju potvrdio je i Ustavni sud BiH: u odluci broj U-5/98 iz 2000. godine jasno je utvrđeno da članovi Predsjedništva nisu zamišljeni kao predstavnici isključivo svojih etničkih grupa, nego kao predstavnici svih građana u svojim izbornim jedinicama​. Drugim riječima, članove Predsjedništva BiH ne biraju samo pripadnici jednog naroda, nego svi građani koji žive u entitetu iz kojeg se taj član bira.

Ovakvo ustavno rješenje proizašlo je iz kompromisa Dejtonskog mirovnog sporazuma. Ideja je bila da svaki konstitutivni narod ima mogućnost da jedan njegov pripadnik bude u vrhu države, ali da ga formalno biraju svi građani odgovarajuće teritorije. Time se željelo osigurati da izabrani član Predsjedništva, iako npr. Hrvat ili Bošnjak po nacionalnosti, ima legitimitet i van svog naroda, te da se time potakne integracija države​. Zbog toga Ustav BiH govori o članovima Predsjedništva "iz reda" Bošnjaka, Hrvata, Srba, a ne o ekskluzivnim predstavnicima tih naroda.

Zašto običnim zakonom ne možemo mijenjati ustavne odredbe

Budući da je način izbora Predsjedništva definisan samim Ustavom, bilo kakva suštinska promjena tog načina zahtijeva prethodnu promjenu Ustava. Naprimjer, ako je Ustavom predviđeno da su izbori za člana Predsjedništva BiH direktni, ne može se zakonom promijeniti da su ti izbori posredni. A izmjene Ustava BiH moguće su jedino u za to predviđenoj proceduri – dvotrećinskom većinom u Parlamentarnoj skupštini BiH (Prestavnički dom i Dom naroda) – kako je propisano članom X Ustava. Zaobilaženje ove procedure i pokušaj da se izborni sistem preuredi običnim zakonom (poput Izbornog zakona BiH) predstavljao bi opasan presedan i kršenje ustavnog poretka.

Drugim riječima, Izborni zakon BiH ne može derogirati ili mijenjati odredbe Ustava o suštinskim detaljima. On treba da razrađuje provođenje izbora u skladu sa ustavnim okvirom, a ne da taj okvir mijenja. Ako bi Izborni zakon propisao drugačiji način izbora članova Predsjedništva od onoga što stoji u Ustavu, takve odredbe bi bile neustavne i podložne ukidanju na Ustavnom sudu BiH.

Ustavni sud je u više navrata naglasio primat Ustava nad zakonima; svaki zakon koji je u suprotnosti s Ustavom BiH mora biti stavljen van snage. Prema tome, pokušaj da se izmjene izbornog sistema provuku samo kroz parlamentarnu većinu (bez konsenzusa potrebnog za ustavne amandmane) potkopava vladavinu prava i princip ustavnosti.

Pored formalno-pravnog aspekta, bitan je i demokratski legitimitet. Ustav predstavlja društveni dogovor najvišeg reda. Mijenjati pravila koja utječu na balans među narodima i entitetima jednostranim aktom parlamentarne većine (jednim zakonom) otvorilo bi ozbiljne političke tenzije. Takav potez jedan bi konstitutivni narod ili entitet mogao doživjeti kao nametanje, a institucije države bile bi gurnute u još dublju krizu povjerenja. Stoga je in fine ne samo pravno nego i politički neophodno svaku bitnu promjenu izbornog sistema voditi kroz transparentan proces ustavne reforme, uz najširi mogući konsenzus.

Primjer spornog prijedloga izmjene: poseban izborni prag za hrvatskog člana

Aktuelne inicijative za izmjenu Izbornog zakona BiH osvijetlile su ovaj problem. Kao konkretan primjer, izdvojit ćemo prijedlog koji se odnosi na izbor člana Predsjedništva BiH iz reda hrvatskog naroda. Prema tom prijedlogu (koji je u parlamentarnu proceduru uputio Klub Hrvata u Domu naroda PSBiH), formalno bi se i dalje birao onaj kandidat koji dobije najveći broj glasova birača u Federaciji BiH, ali uz dodatni uslov: taj kandidat mora ostvariti izbornu pobjedu u određenom broju kantona sa većinskim hrvatskim stanovništvom. Konkretnije, predlaže se tzv. "dvostruki ključ" po kojem kandidat mora pobijediti u najmanje tri od pet kantona sa relativnom ili apsolutnom većinom hrvatskog stanovništva (Hercegovačko-neretvanskom, Srednjobosanskom, Zapadnohercegovačkom, Posavskom i Kantonu 10) da bi bio izabran​.

Ako ne ispunjava taj prag (pobjedu u tri kantona), gledalo bi se da li ima pobjedu u dva od tih pet kantona, ili barem u jednom – u suprotnom, iako ima najviše glasova ukupno, bio bi diskvalifikovan, a mjesto bi zauzeo drugoplasirani kandidat koji ispunjava etničko-teritorijalni uslov.

Ovakav prijedlog u suštini uvodi posebnu izbornu jedinicu ili kriterij unutar Federacije na etničkoj osnovi, i to bez izmjene ustavnog teksta. Ustav BiH ne poznaje nikakav "dvostruki ključ" niti uvjet pobjede po kantonima; on podrazumijeva da je Federacija BiH jedinstvena izborna jedinica za izbor jednog bošnjačkog i jednog hrvatskog člana Predsjedništva.

Stoga se postavlja pitanje ustavne utemeljenosti navedenog prijedloga. Birač iz Federacije BiH trenutno ima pravo glasati za kandidata za bošnjačkog ili hrvatskog člana Predsjedništva, bez obzira u kojem kantonu živi i koje je nacionalnosti. Novi uslov bi de facto značio da glasovi birača u kantonima sa hrvatskom većinom imaju veću težinu za izbor hrvatskog člana Predsjedništva od glasova birača u ostalim kantonima. Takva diferencijacija biračkog prava nije predviđena Ustavom i protivna je principu jednake vrijednosti glasa svakog građanina.

Osim toga, takav model bi praktično onemogućio da kandidat kojeg preferira šira populacija građana Federacije (npr. i Hrvata i Bošnjaka zajedno) bude izabran ako nema podršku većine unutar same hrvatske etničke zajednice. Time se uvodi princip etničkog ekskluziviteta na način koji Ustav BiH nije predvidio. Podsjetimo, Ustavni sud BiH je eksplicitno odbacio ideju da članove Predsjedništva biraju isključivo pripadnici jednog konstitutivnog naroda​.

Prijedlog o kojem govorimo upravo to pokušava postići indirektno – da praktično samo glasovi jednog naroda budu presudni za izbor "njihovog" člana. Bez promjene Ustava, ovakvo rješenje bi vrlo vjerovatno palo na testu ustavnosti. Također, ono je u suprotnosti i sa duhom presuda Evropskog suda za ljudska prava (npr. "Sejdić-Finci"), koje zahtijevaju širenje prava sudjelovanja svim građanima bez obzira na etničku pripadnost, a ne dalje usložnjavanje etničkih podjela.

Rizici za suverenitet i političku stabilnost

Zaobići Ustav prilikom ovako osjetljivog pitanja značilo bi otvoriti Pandorinu kutiju pravnih i političkih posljedica. Prije svega, ignorisanje ustavne procedure narušilo bi vladavinu prava u BiH. Ako bi se dozvolilo da običan zakon preuzme ulogu ustava, to bi oslabilo hijerarhiju pravnih akata i dovelo u pitanje sve buduće ustavne garancije – jer, šta bi spriječilo neku buduću većinu da drugim zakonom derogira drugi dio Ustava? To nije put izgradnje pravne države, već opasan presedan koji bi mogao relativizirati najviše pravne norme države.

Dalje, implikacije po politički suverenitet Bosne i Hercegovine nisu zanemarive. Upozoravajući primjer je već spomenuti slučaj posebne izborne jedinice ili praga za izbor hrvatskog člana Predsjedništva. Ukoliko bi se BiH upustila u kreiranje tako "skrojene" izborne jedinice za izbor člana Predsjedništva BiH iz reda hrvatskog naroda bez ustavne osnove, treba imati na umu i širi kontekst: ogromna većina birača te izborne jedinice imala bi, pored državljanstva BiH, i državljanstvo Republike Hrvatske. Na osnovu sporazuma o dvojnom državljanstvu, stotine hiljada Hrvata iz BiH posjeduju hrvatske pasoše – prema nekim podacima, čak oko 1,1 milion državljana BiH ima i hrvatsko državljanstvo​, od čega je veliki dio upravo stanovništvo sa hrvatskim nacionalnim identitetom u BiH. Nije teško zaključiti da bi i svaki budući član Predsjedništva iz te tako definisane izborne jedinice vjerovatno bio dvojni državljanin BiH i Hrvatske (što dosadašnja praksa već potvrđuje, s obzirom na to da su mnogi kandidati za tu funkciju bili ujedno i državljani Republike Hrvatske).

Ovakva situacija predstavlja rizik za političku samostalnost BiH. Formalno-pravno, član Predsjedništva BiH jeste odgovoran građanima BiH, ali ako ti građani u velikom broju istovremeno pripadaju biračkom tijelu susjedne države, postavlja se pitanje lojalnosti i potencijalnog konflikta interesa. U najmanju ruku, stvorila bi se institucionalna spona preko koje susjedna država može ostvarivati uticaj – bilo kroz direktnu podršku određenim kandidatima, bilo kroz političke pritiske i očekivanja koja proizilaze iz činjenice zajedničkog državljanstva.

Time bi se de facto institucionalizirao vanjski utjecaj na najviše izvršno tijelo BiH. Takav razvoj događaja bio bi bez presedana: jedna susjedna država bi, posredno ali efikasno, imala "svog" čovjeka u vrhu države Bosne i Hercegovine, čiji je izbor uveliko zavisan od birača koji su i njeni državljani. Politički suverenitet podrazumijeva sposobnost države da donosi odluke slobodno, bez uplitanja drugih država u njene unutrašnje procese. Ako ključna odluka poput izbora člana državnog vrha može biti usmjeravana voljom stranih državljana (makar oni bili i naši dvostruki državljani), onda je suverenitet BiH doveden u pitanje na suptilan, ali suštinski važan način.

Nužnost ustavnih, a ne improvizovanih rješenja

Zaključak je jasan: svaka promjena načina izbora članova Predsjedništva BiH mora biti provedena kroz ustavne amandmane, a ne improvizovana izmjenama Izbornog zakona. Samo na taj način može se osigurati da reforme budu zakonite, legitimne i održive. Ustavne promjene su složene i zahtijevaju širi konsenzus, ali upravo je to nužno kada je riječ o temeljnim pitanjima državnog ustrojstva. Zaobilaznim rješenjima kratkoročno se možda može udovoljiti pojedinim političkim zahtjevima, ali dugoročno se stvara opasniji problem: podrivanje ustavnog poretka i potencijalno ugrožavanje suvereniteta zemlje.

Bosna i Hercegovina je već dugo suočena sa izazovom implementacije presuda Evropskog suda za ljudska prava koje zahtijevaju reformu ustavnih odredbi o Predsjedništvu (uključujući omogućavanje pripadnicima Ostalih da se kandiduju). Te reforme se ne mogu ostvariti bez promjene Ustava – isto tako, ni specifični međustranački dogovori o izboru kandidata iz reda konstitutivnih naroda ne mogu zaobići najviši pravni akt. Rješenje treba tražiti u okviru sveobuhvatnih ustavnih reformi koje će adresirati i principe konstitutivnosti i građanske jednakosti, umjesto parcijalnih zahvata.

Na kraju, vrlo je važno da javnost razumije da svaki pokušaj da se voljom trenutne parlamentarne većine promijeni suština izbornog sistema, bez šireg konsenzusa i van okvira ustavne procedure, predstavlja opasan presedan. To nije samo pravno pitanje već i pitanje odbrane demokratskih principa na kojima počiva država. Zato je od ključne važnosti insistirati na poštivanju Ustava BiH: izmjene izbornog sistema moraju proći isti onaj prag legitimiteta koji je definisan Dejtonskim ustavom. Sve drugo znači klizanje u pravnu nesigurnost i moguće narušavanje državnog suvereniteta.