Ombudsmeni odbijaju koristiti sve nadležnosti, a njihove preporuke često su "mrtvo slovo na papiru"
Kako pokazuje analiza mladog pravnog eksperta Haruna Išerića, saradnika Fondacije Centar za javno pravo, činjenica da ombudsmen odbija koristiti nadležnosti koje su mu na raspolaganju i po zahtjevu građana, ali i ex officio dovodi u pitanje povjerenje javnosti u tu instituciju.
Reakcije svedene na preporuke
Iako je očigledno da problemi na koje se građani žale u vezi sa upravnim postupkom i sporom ponavljaju iz godine u godinu, reakcije ombudsmena su se ipak ograničile isključivo na izdavanje preporuka povodom žalbi građana i posredovanje između njih i organa uprave, navodi se u analizi.
Žalbe obuhvaćene analizom su se odnosile na dužinu trajanja prvostepenog upravnog postupka, postupak odlučivanja po žalbi, šutnju uprave, neadekvatno postupanje službenih osoba, nedjelotvornost u radu, pretjerani formalizam itd. Također je uočena praksa prema kojoj sud presudom u upravnom sporu nalaže prvostepenom organu da ponovo odluči u datom predmetu, ali taj organ ne postupa po presudi, tako da se sve vrti u krug.
Išerić podsjeća da ombudsmen u upravnom postupku ima ovlaštenja koja se tiču pokretanja upravnog postupka, odnosno prisustva i učešća, pravo razgledanja spisa, službenih dokumenata, prikupljanja informacija i saradnje sa službenim osobama, pravo žalbe protiv rješenja donesenog u prvom stepenu, obnove upravnog postupka, zahtjeva za poništenje ili ukidanje prvostepenog rješenja te prijedloga za oglašavanje rješenja ništavim.
Sve radnje ombudsmena su uvjetovane ostvarivanjem njegove funkcije zaštite ljudskih prava i sloboda i ljudskog dostojanstva. Dakle, ombudsmen ima formalnu stranačku sposobnost, iako nije stranka u materijalno-pravnom upravnom odnosu.
U pogledu upravnog spora, ombudsmen ima sljedeće nadležnosti: pokretanje i intervencije u upravnom sporu, zahtjev za ponavljanje upravnog spora i preispitivanje sudske odluke; ova nadležnost je uvjetovana njegovim prethodnim učešćem u sporu i povredom ljudskog dostojanstva, prava i sloboda sudskom odlukom (ZUS FBiH spominje samo drugi uvjet, dok ZUS BD ne osigurava ovu nadležnost zaombudsmena), pokretanje sudskog postupka radi zaštite ljudskih prava i sloboda koja su povrijeđena konačnim upravnim aktom ili nezakonitom radnjom određenih subjekata.
Zakon o Ombudsmenu propisuje jednu nadležnost u vezi sa upravnim postupkom, a tiče se izvršenja upravne odluke. Naime, ukoliko u toku istrage ombudsmen utvrdi da bi izvršenjem upravne odluke moglo doći do nanošenja nepopravljive štete za prava podnosioca žalbe, ombudsmen može predložiti odlaganje izvršenja za period ne duži od 10 dana. Organ može postupiti po prijedlogu, a ukoliko odbija tako postupiti, dužan je u roku od tri dana od prijema prijedloga, a najkasnije prije izvršenja, u pismenom aktu objasniti razloge za to. Ukoliko pak to ne uradi, prijedlog ombudsmena postaje obavezujući za taj organ. Do sada se ombudsmen, prema riječima Jasminke Džumhur, koristio ovim pravom "nekoliko puta".
Detaljnije informacije o korištenju ove nadležnosti nisu dostupne u godišnjim izvještajima, drugim dokumentima ili na web stranici ombudsmena niti je ombudsman Džumhur dokumentirala neki od slučajeva koje spominje, istaknuto je u analizi.
Neučešće u upravnim postupcima ili sporovima
Godišnji izvještaji o rezultatima aktivnosti ombudsmena BiH od 2009. do 2016. godine svjedoče da ombudsmeni nikada nisu učestvovali u upravnim postupcima ili upravnim sporovima kako im je to omogućeno relevantnim zakonima. Temeljem autorovog upita o razlozima nepostupanja, institucija ombudsmena je odgovorila da "prilikom dosadašnjeg rada nisu našli osnove za pokretanje upravnog postupka radi ostvarivanja prava i sloboda građana zagarantiranih naprijed navedenim međunarodnim i domaćim propisima". Međutim, s obzirom na prethodno izložene razloge podnošenja žalbi građana na rad uprave, teško je prihvatiti ovakvo objašnjenje kao uvjerljivo, navodi Išerić.
Ombudsmeni za ljudska prava BiH Jasmina Džumhur i Ljubinko Mitrović su kao osnovne razloge neučešća u upravnim sporovima i postupcima naveli nedostatak kadrovskih kapaciteta u instituciji, kao i preopterećenost predmeta i nedovoljnu zainteresovanost zaposlenih za iskorištavanje ove nadležnosti ombudsmena.
Ombudsmenka Džumhur je pravdala pasivnost ombudsmena činjenicom da Pariski principi ne uključuju mogućnost učešća ombudsmena u upravnom ili sudskom postupku, negativnim utjecajem na percepciju nepristrasnosti institucije, nepostojanjem takvih nadležnosti u entitetu RS i nepostojanjem kriterija prema kojima bi uključivanje ombudsmena u upravne postupke i sporove bilo opravdano.
"Nezainteresovani zaposlenici"
Analizirajući temu kadrovskih kapaciteta, u izvještaju Centra za javno pravo navodi se da je prema pravilniku u ovoj instituciji sistematizovano 90 radnih mjesta, a da je trenutno zaposleno 56 osoba, odnosno 60 posto od planiranog broja te je u 2019. planirano povećanje na 76 posto zaposlenih. Broj zaposlenih pravnika, uključujući i ombudsmene, je 27, a zaposleni su raspoređeni u pet kancelarija u Banjoj Luci, Sarajevu, Mostaru, Brčkom i Livnu te u sedam odjela.
Broj zaposlenih je uvjetovan budžetom institucije. Prema Strategiji 2016-2021. projicirano je da će i u narednim godinama postojati razlika između očekivanog budžeta i potrebnih sredstava, tako da će ta razlika u 2021. godini iznositi gotovo milion KM. Iako se u Strategiji kao izvor finansiranja navode i donatorska sredstva, nejasno je koji su to donatori, koji projekti će i koliko novca donijeti instituciji. Sam ombudsmen je prepoznao potrebu donošenja novog Pravilnika radi neophodnosti nove sistematizacije radnih mjesta.
Uprkos ovome, ostaje i dalje nejasno zbog čega institucija ombudsmena ne uključuje postojeći broj pravnika u upravne postupke i sporove, odnosno iz kojih razloga treba čekati da institucija ima projicirani broj zaposlenih pravnika da bi počela koristiti svoju nadležnost u potpunosti, stoji u analizi.
U daljem istraživanju autor nije uspio razjasniti koje su to "svakodnevne obaveze" ombudsmena i zaposlenih zbog kojih je uspijevaju izvršavati svoje nadležnosti kako je propisano. Također nije shvatljivo kako će i kakvim metodama veći dio pravnika doprinijeti pozitivnom pomaku.
"Naglasio bih da korištenje izričitih nadležnosti u upravnom postupku i sporu ne zavisi od 'nedovoljne zainteresovanosti zaposlenih“, već isključivo od strategije djelovanja koju donose i za čije provođenje su odgovorni ombudsmeni. Uposlenici rade prema njihovim nalozima", naglašava pravnik.
U nastavku analizira i tzv. Pariske principe za koje kaže kako ne ograničavaju državu da posredstvom zakona odredi veći obim nadležnosti i alata u rukama institucije kakva je ombudsmen za ljudska prava radi zaštite ljudskih prava.
"To su upravo uradili zakonodavci u FBiH, BD i na nivou BiH. Prema tome, ukoliko to zahtijeva zaštita ljudskih prava i sloboda te promocija i unapređenje ljudskih prava, ombudsmen ima pravo, ali i obavezu, da se koristi nadležnostima u upravnom postupku i sporu, kako je to tim zakonima propisano. Osim toga, ovaj istaknuti razlog za neuključivanje u upravne postupke i sporove govori o ignoranciji izričitih zakonskih propisa koji Instituciju neposredno obavezuju kao i o određenoj nesaglasnosti između pojedinih ombudsmena u pitanju njihove nadležnosti. Naime, ombudsmen Mitrović smatra da je za vršenje te nadležnosti potrebno više pravnika (dakle, budžetskih sredstava), dok ombudsmenka Džumhur smatra da se Institucija ombudsmena zapravo i ne može uključivati u sporove, u svjetlu Pariskih principa. Ovo bi, umjesto navodne 'nezainteresiranosti zaposlenih', mogao biti, bar se tako čini, i najveći razlog za neuključivanje u upravne postupke/sporove", mišljenja je Išerić.
Negativan utjecaj na percepciju nepristrasnosti institucije
Ombudsmenka Džumhur kao drugi razlog navodi da bi eventualno učešće ombudsmena u upravnom postupku ili sporu "negativno utjecalo na percepciju nepristrasnosti institucije".
U upravnom postupku, mnogo češća je situacija postojanja jednostranačke uloge. Tek u upravnom sporu, ona postaje dvostranačka, s obzirom da organ koji je donio upravni akt postaje tužena strana. Dakle, ombudsmen bi, kako to tumači Džumhur, u očima organa uprave bio pristrasan ukoliko bi se koristio svojim nadležnostima u upravnom postupku i sporu, a radi zaštite ljudskih prava i sloboda građanina?! O tome u kojoj mjeri upravni organi krše ljudska prava, svjedoče podaci predstavljeni u prethodnom dijelu ovog rada.
Ombudsmen bi, prema ovom mišljenju, svaki put kada utvrdi povredu ljudskih prava i sloboda ili predvidi povredu morao biti pristrasan. Pristrasnost bi u tom smislu bila bitno obilježje njihovog rada!
Ombudsmeni smatraju da je nesporno da nisu ovlašteni da zastupaju građane pred upravnim i pravosudnim organima i sastavljaju podneske u njihovo ime. Međutim, kako je to već rečeno, to ne predstavlja prepreku ombudsmenu da kao zasebna stranka, u skladu sa svojim zakonskim nadležnosti, pokreće i učestvuje u upravnim postupcima i sporovima, ne zastupajući bilo koju stranu, već samog ombudsmena, dakle vlastito pravno mišljenje koje ionako ne obavezuje sudove, ostvarujući tako racio vlastitog postojanja: zaštita prava i sloboda. Uzme li se u obzir činjenica da je upravni postupak jedan od najbitnijih mehanizama za kontrolu proizvoljnih odluka i ostvarivanje niza prava (na imovinu, dom, javne isprave, prava po osnovu socijalne i zdravstvene zaštite) vidi se koliko je važna ova nadležnost Institucije ombudsmena.
O ovim i ostalim stavkama analize, kao i preporukama možete čitati na ovom linku.
